各地（市）住房和城乡建设局：

为加快推进供暖特许经营试点项目落地实施，区住建厅组织编制了《西藏自治区县（市、区）城区清洁能源集中供暖试点项目特许经营模式操作指南（试行）》，现印发给你们，请结合实际抓好贯彻落实，实施过程中发现的问题请及时向我厅反馈。

附件：西藏自治区县（市、区）城区清洁能源集中供暖试点项目特许经营模式操作指南（试行）

西藏自治区住房和城乡建设厅

2023年12月28日    

附件

西藏自治区县（市、区）城区清洁能源集中供暖试点项目特许经营模式操作指南

（试行）

第一章 总则

第一条 [政策依据]为科学规范运用特许经营模式实施西藏自治区县（市、区）城区清洁能源集中供暖试点项目（以下简称“试点项目”），根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行令第25号）、《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），结合我区实际，制定本指南。

第二条 [特许经营]本指南所称特许经营模式，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资、建设、运营试点项目，提供供暖服务并获得收益。

第三条 [实施原则]各参与方应按照公开、公平、公正和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施试点项目。试点项目特许经营模式下不得出现任何政府兜底、回购、承诺固定回报、刚性兑付等情形，不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任，不得新增地方政府隐性债务。

第四条 [社会资本]本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内企业法人。为规避社会资本或项目公司的债务转移至政府方的风险，本级政府所属融资平台公司及其控股国有企业不得作为社会资本参与本级政府采用特许经营模式运作的试点项目。

第五条 [特许经营者]本指南所指特许经营者是指采用特许经营模式实施的试点项目中标社会资本和项目公司。

第六条 [适用范围]本指南适用于规范各试点项目同级人民政府、社会资本和其他参与方采用特许经营模式开展试点项目投资、建设、运营、移交等活动。

第七条 [主管部门]试点项目同级人民政府是试点项目的责任主体，住建部门全面统筹当地试点项目特许经营模式推进工作，并加强与政府相关部门的协调。

第八条 [回报机制]试点项目由企业自主市场化经营，通过向用户收费回收项目投资并获得合理收益。试点项目同级人民政府应出台用户供暖收费价格标准。除供暖收入外，如试点项目产生碳汇交易等其他收入，该收入归试点项目同级人民政府所有，政府方应在政策允许的条件下鼓励项目公司参与碳汇交易或开展其他经营活动，具体事宜由项目实施机构负责，项目公司应予以配合。

第九条 [特许经营期]试点项目的特许经营期应当根据行业特点、技术路线、供暖服务需求、项目生命周期、建设投资和运营成本、投资回收期等综合因素确定，原则上不超过30年。

试点项目技术路线采用空气源热泵工艺的，特许经营期内主要设备（空气源热泵）可更新重置1次，由特许经营者负责更新重置资金的筹措。特许经营者应提前6个月提交更新重置计划，经项目实施机构同意后，报有关部门审批后实施。更新重置继续采用试点项目初始投资时的工艺及同类型设备的，主要设备价格不得高于届时的市场价格。更新重置采用新工艺的，应充分论证新技术路线，新技术路线下的供暖价格不得高于更新重置前社会资本投标文件中投报的初始供暖价格，项目实施机构应按照特许经营模式重新确定供暖价格。

第二章 特许经营协议订立

第十条 [实施机构]试点项目同级人民政府应当规范推进本级政府事权范围采用特许经营模式实施的试点项目，依法授权住建部门作为项目实施机构，负责试点项目的筹备、实施及监管，并明确其授权内容和范围。

第十一条 [协调机制]试点项目同级人民政府应建立专门协调机制，成立试点项目领导小组，组建试点项目工作专班，并明确各专班成员职责分工。

第十二条 [建设方案征集]项目实施机构发布公告（公告时间不得少于30日，向社会资本广泛征集《项目建设方案建议书》（参照可行性研究报告编写要求，达到可行性研究报告深度）。

第十三条 [配套条件]社会资本在提交《项目建设方案建议书》前应进行现场踏勘，对其选择的试点项目技术路线所需的用地、用电、用水等项目配套条件进行充分论证，项目实施机构应组织相关部门予以配合。项目实施机构应出具用地、用电、用水等配套条件能否保障的书面意见，并由社会资本在提交《项目建设方案建议书》时作为附件一并提交。

第十四条 [技术方案选择]项目实施机构向区住建厅报送征集到的《项目建设方案建议书》，由区住建厅、项目实施机构组织技术路线比选和论证。坚持“因地制宜，扬长避短，经济合理，技术可行”原则，择优选择技术路线。项目实施机构可以与社会资本充分沟通、商讨，根据需要要求社会资本补充有关资料。

第十五条 [特许经营方案编制] 根据确定的项目范围、内容、选址、技术路线、投资等内容，由项目实施机构参照可行性研究报告编写规范（参考《国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知》（发改投资规〔2023〕304号）），牵头编制试点项目特许经营方案。

试点项目涉及存量资产的，产权所有人应准备存量资产的历史资料，涉及资产作价入股或者资产处置的应进行资产评估。项目实施机构应在试点项目特许经营方案中明确存量资产范围、规模、处置方式等内容。

第十六条 [特许经营方案内容]试点项目特许经营方案应当包括以下内容：

（一）项目名称及概述、建设背景和必要性；

（二）项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；

（三）投资回报、价格及其测算；

（四）建设、运营、投融资及财务方案；

（五）特许经营可行性论证；

（六）特许经营者应当具备的条件及选择方式；

（七）政府承诺和保障；

（八）特许经营涉及的国有资产管理要求，以及特许经营期限届满后的资产处置方式；

（九）应当明确的其他事项。

特许经营方案中有关投资回报、价格及其测算应当征求地方价格主管部门意见。

第十七条 [特许经营可行性论证]项目实施机构应组织发改、财政、生态环境、自然资源、电力、水利等相关部门对特许经营方案进行可行性论证，必要时项目实施机构可委托第三方专业机构进行特许经营可行性论证。

第十八条 [特许经营方案审批]试点项目特许经营方案报项目实施机构同级人民政府审批。

第十九条 [招标方式]项目实施机构根据审定的特许经营方案，通过公开竞争方式选择特许经营者。

第二十条 [社会资本构成]试点项目允许社会资本组成联合体参与投标。联合体成员中有民营企业参与的，根据《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），民营企业股权占比原则上不低于35%。

第二十一条 [编制招标文件]项目实施机构根据审定的特许经营方案编制项目招标文件，在招标文件中应当载明需要成立项目公司、特许经营协议中不可谈判的核心条款等内容。

第二十二条 [选择标准]项目实施机构通过公开竞争方式公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织作为特许经营者，并将收费单价、项目运营能力、投资能力等作为选择特许经营者的重要标准。

第二十三条 [招标备案]项目实施机构负责完成试点项目招标备案手续。

第二十四条 [招标阶段]项目实施机构依法发布试点项目招标公告，向报名投标的社会资本提供招标文件。社会资本按照试点项目招标文件要求提交投标文件。评标委员会评审投标文件后，推荐中标候选人（排序）。

第二十五条 [投标数量不足的处理]采用公开招标的，投标截止后投标人数量不足或者通过符合性审查的投标人少于3个的，项目实施机构应重新招标。重新招标后数量仍不足3个的，项目实施机构可修改试点项目招标条件或招标方式。

第二十六条 [确认谈判]项目实施机构应成立专门的招标结果确认谈判工作组，成员应包括财政、发改、住建、司法、环保、自然资源等部门，以及财务和法律方面的专家。招标结果确认谈判工作组按照候选社会资本的排序，依次与候选社会资本就特许经营协议中可变的细节问题进行签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中标社会资本。确认谈判不得涉及特许经营协议中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

第二十七条 [特许经营协议内容]试点项目特许经营协议应当包括以下主要内容：

（一）项目名称、内容；

（二）特许经营方式、区域、范围和期限；

（三）项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等；

（四）所提供产品或者服务的数量、质量和标准；

（五）特许经营项目建设、运营期间的资产权属，以及相应的维护和更新改造；

（六）监测评估；

（七）投融资期限和方式；

（八）收益取得方式，价格和收费标准的确定方法以及调整程序；

（九）履约担保；

（十）特许经营期内的风险分担；

（十一）因法律法规、标准规范、国家政策等管理要求调整变化对特许经营者提出的相应要求，以及成本承担方式；

（十二）政府承诺和保障；

（十三）应急预案和临时接管预案；

（十四）特许经营期限届满后，项目及资产移交方式、程序和要求等；

（十五）实施环境变化、重大技术变化、市场价格重大变化等协议变更情形，提前终止及补偿；

（十六）违约责任；

（十七）争议解决方式；

（十八）需要明确的其他事项。

第二十八条 [结果公示]确认谈判完成后，项目实施机构应与中标社会资本签署确认谈判备忘录，并将招标结果公示，公示期不得少于3日。

第二十九条 [协议签订]项目实施机构应当与中标社会资本签订初步协议，约定其在规定的时间内注册成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。

第三十条 [政府方出资]如政府方出资（现金或实物资产作价等）参股项目公司的，政府方出资代表根据授权文件和审定的特许经营方案依法参股。项目实施机构和财政部门应监督政府方出资代表、中标社会资本按照招标文件和特许经营协议约定，按时足额出资设立项目公司。

政府方出资代表可向项目公司派驻董事、监事。政府方出资代表委派的监事对如下重大事项拥有一票否决权：

影响公共利益或公共安全的事项；

项目公司合并、分立、解散、清算或者变更公司、修改公司章程、公司借款、抵押、对外担保、设立分子公司以及关联交易等重大事项；

项目建设、运营维护期间影响项目质量、安全、工期、环境污染、社会稳定等事项。

第三十一条 [招标监督]试点项目同级发改部门和住建部门应当加强对项目招标活动的监督检查，及时处理招标活动中的违法违规行为。

第三十二条 [二次招标的豁免]根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条的规定，试点项目通过招标方式选定的中标社会资本依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标，但项目实施机构在试点项目特许经营方案及试点项目招标文件中应明确社会资本应具备的资格条件、实施能力等要求。

第三十三条 [前期手续]项目公司成立后，试点项目前期工作由项目公司负责，项目实施机构负责协调相关部门。项目公司成立前，项目实施机构已发生的前期费用可与中标社会资本充分协商后纳入总投资，该费用可作为政府方出资代表出资计入项目资本金，也可由项目公司向项目实施机构支付。

第三十四条 [项目立项]政府方出资的试点项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续；企业全额投资的，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行备案手续。项目实施机构应当协助特许经营者办理相关手续。

依法选定的特许经营者如果与项目前期办理审批、用地、规划等手续时的项目法人不一致的，应当依法办理项目法人变更手续，实施机构应当予以必要支持和提供便利。试点项目热源端的建设应符合《西藏自治区电力源网荷储一体化和多能互补项目管理暂行办法》（藏发改能源〔2023〕497号）等相关管理规定，项目公司所生产的清洁能源完全自发自用。

第三十五条 [项目重大变更]试点项目已完成审批、备案手续的，如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批机关重新履行项目审核程序，或者重新备案，必要时应重新开展特许经营模式可行性论证与特许经营方案审核工作。

第三章 特许经营协议履行

第三十六条 [履约原则]试点项目特许经营协议各方当事人应当遵循诚实信用原则，按照协议约定全面履行义务。项目实施机构应当履行签订特许经营协议、协调开展价格调整、验收等义务；特许经营者应当按照特许经营协议约定的数量、质量、标准、期限等，提供供暖服务，并履行协议约定的其他义务。除法律、行政法规另有规定外，项目实施机构和特许经营者任何一方不履行特许经营协议约定义务或者履行义务不符合约定要求的，应当根据特许经营协议继续履行、采取补救措施或者赔偿损失。

第三十七条 [转让与担保]特许经营期内，未经项目实施机构书面同意，特许经营者不得自行处置项目资产及其配套设施，也不得设定任何担保。未经项目实施机构事先书面同意，特许经营者不得将特许经营权转让、出租或质押或设定担保。

第三十八条 [融资责任]无论政府方是否出资，试点项目的融资责任由特许经营者承担。特许经营者应及时开展融资方案优化、机构接洽、融资协议签订和融资交割等工作。

特许经营者未按照特许经营协议约定完成融资的，项目实施机构可提取履约保函直至终止特许经营协议；遇系统性金融风险或不可抗力造成试点项目未按照约定完成融资的，项目实施机构、特许经营者可根据特许经营协议协商签订补充协议，修订相关融资条款。

第三十九条 [资金管理]项目公司在试点项目的建设期和运营期应分别独立进行资金使用和财务核算，在建设期开设项目建设资金专用的银行账户，在运营期开设专为收取用户付费的银行账户以及更新重置资金专用的银行账户，专用账户由项目实施机构、特许经营者和金融机构三方共管，资金专款专用。

第四十条 [监理单位与造价咨询单位]项目实施机构应根据适用法律法规的规定，选择有相应资质的工程监理和工程造价咨询单位，分别对试点项目施工进行监理和全过程跟踪审计。监理单位和造价咨询单位对项目实施机构负责，项目实施机构委托监理单位和造价咨询单位产生的费用（含招标费用）由项目公司承担，计入项目总投资。

第四十一条 [建设期的承诺]项目公司应保证在建设期内，严格按照特许经营协议约定及时支付工程款、设备款项和人员工资，承担项目工程的维稳、信访责任，并针对此内容向项目实施机构提交一份承诺函。项目实施机构有权在试点项目实施过程中随时核实，如因项目公司违约拖欠造成恶劣影响的，项目实施机构有权根据特许经营协议约定追究项目公司相应责任。

第四十二条 [竣工验收]试点项目完工后，项目实施机构和项目公司应按照供暖相关标准、规范组织相关主管部门完成试点项目竣工验收。

第四十三条 [运营维护]特许经营期内，特许经营者应确保始终根据适用法律、行业技术规范、标准的规定、与项目设施有关的设备制造商提供的一切有关手册、指导和建议、特许经营协议的约定等，对试点项目设施进行运营维护，并承担费用。

第四十四条 [大中修基金]试点项目设置大中修基金，转入项目实施机构指定账户（以项目公司名义开户，项目实施机构监管），专项用于试点项目的大中修。项目公司应在运营期内每个自然年的12月底前按照特许经营协议约定，将当年的大中修基金缴纳至专用账户。特许经营期届满时，大中修基金专用账户剩余资金归政府指定机构所有。

第四十五条 [调价机制]特许经营期内，电价、西藏金融机构贷款利率变化的，项目实施机构根据特许经营协议约定的调价公式调整供暖价格。除电价、西藏金融机构贷款利率外的其他变化，不作为供暖价格的调整因素。项目实施机构在确定招标标的时、社会资本在投标时均应考虑特许经营期内除电价、西藏金融机构贷款利率以外的各项经营成本的变化。

第四十六条 [履约担保]项目实施机构应定期检查、督促特许经营者提交特许经营协议约定的履约担保，使其在整个特许经营期内连续、有效。特许经营者应按特许经营协议约定，以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式及时、足额提交履约保证金。

参加招标活动的保证金不低于项目初始总投资的1%，但不得高于项目初始总投资的2%。建设期履约保证金为项目总投资的10%。运营期履约保证金为项目年经营收入的50%，移交和恢复性维修保证金为项目总投资的8%。

第四十七条 [移交内容]试点项目移交时，项目实施机构或其他政府指定机构代表政府收回特许经营协议约定的项目资产。试点项目特许经营协议中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的，特许经营协议中应明确约定补偿方案。

第四十八条 [移交程序]提前终止移交时或特许经营期满终止移交6个月前，项目实施机构或其他政府指定机构应组建项目移交工作组。项目移交工作组应根据特许经营协议约定与特许经营者确认移交情形和补偿方式，制定性能测试方案，并严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求特许经营者进行恢复性修理、更新重置或提取履约保证金。

第四十九条 [移交清单及手续] 特许经营者应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或其他政府指定机构，办妥相关移交手续。特许经营者应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

第四章 特许经营协议变更和终止

第五十条 [补充协议]在特许经营期内，特许经营协议内容确需变更的，项目实施机构和特许经营者应当在协商一致基础上签订补充协议。如协议变更可能对试点项目的存续债务产生重大影响的，应当事先征求债权人同意。

第五十一条 [提前终止]在特许经营期限内，因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议。

因政府方原因导致特许经营协议提前终止的，政府应当收回特许经营协议约定的试点项目资产，并根据实际情况和协议约定给予原特许经营者合理补偿。

因特许经营者原因在建设期放弃或视为放弃试点项目实施的，项目实施机构有权提取履约保证金，项目实施机构无须向特许经营者承担任何补偿或赔偿，特许经营协议自动终止。

因特许经营者原因在运营期导致特许经营协议提前终止的，特许经营者应当按照协议约定履行有关资产移交、债务清偿、违约赔偿责任，并在清算移交期间配合政府维持供暖服务的持续性和稳定性。

第五十二条 [重新选择特许经营者]特许经营期限届满终止或者提前终止，对试点项目继续采用特许经营方式的，项目实施机构应重新选择特许经营者；同等条件下，可以优先选择原特许经营者。

特许经营期限内因改扩建等原因需要重新选择特许经营者的，同等条件下可以优先选择原特许经营者。

新的特许经营者选定之前，项目实施机构和原特许经营者应当制定预案，保障供暖服务的持续稳定提供。

第五章 监督管理和公共利益保障

第五十三条 [临时接管]特许经营者违反特许经营协议约定，威胁供暖服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管试点项目，直至启动试点项目提前终止。

政府可指定合格机构实施临时接管试点项目。临时接管试点项目所产生的一切费用，由违约方单独承担或由各责任方分担。特许经营者应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。

第五十四条 [投资审计]在试点项目建设完工或者采用空气源热泵工艺发生更新重置后，特许经营者应及时提交竣工财务决算报告，由相关部门进行竣工财务决算审计，审计过程中项目公司应提供配合与协助。

根据投资审计结果，经审计的试点项目总投资（不含更新重置）低于社会资本投标文件中投报的项目总投资（不含更新重置）的，或者更新重置继续采用空气源热泵工艺同类型设备，投资审计结果低于社会资本投标文件中投报的更新重置投资的，项目实施机构应按照特许经营协议的约定调减供暖价格。试点项目总投资（不含更新重置）投资审计结果高于社会资本投标文件中投报的项目总投资（不含更新重置），或者更新重置继续采用空气源热泵工艺同类型设备，投资审计结果高于社会资本投标文件中投报的更新重置投资的，由特许经营者自行承担，供暖价格不予以调整。

试点项目采用空气源热泵工艺，但更新重置采用新工艺的，特许经营者和项目实施机构应充分论证新技术路线，且基于社会资本投报的财务测算边界和新技术路线下的更新重置投资、运营成本确定的供暖价格，低于社会资本投标文件中投报的供暖价格的，项目实施机构应按照特许经营协议的约定调减供暖价格；基于社会资本投报的财务测算边界和新技术路线下的更新重置投资、运营成本确定的供暖价格，高于社会资本投标文件中投报的供暖价格的，由特许经营者自行承担，供暖价格不予以调整。

第五十五条 [成本监审]在试点项目进入运营期后，由项目实施机构牵头组织财政、发改等相关部门进行年度项目成本监审，特许经营者应提供配合与协助。根据项目成本监审结果，试点项目的实际经营成本低于社会资本投标文件中投报的项目经营成本的，项目实施机构应按照特许经营协议的约定调减供暖价格；试点项目的实际经营成本高于社会资本投标文件中投报的项目经营成本的，由特许经营者自行承担，供暖价格不予以调整。

第五十六条 [建设评价] 特许经营者在签订特许经营协议后3个月内向项目实施机构提交项目建设期评价方案，经项目实施机构批准后执行，评价结果的应用按照特许经营协议的约定执行。

第五十七条 [运营评价] 特许经营者在试点项目进入运营期3个月内向项目实施机构提交项目运营期评价方案，经项目实施机构批准后执行，评价结果的应用按照特许经营协议的约定执行。社会公众意见应作为运营期评价的重要内容。

第五十八条 [信息公开]项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服务标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全国投资项目在线审批监管平台，及时向社会公开。

第五十九条 [行政监管]项目实施机构应协同财政、发改、住建、卫生、公安、环保、质监、审计、人社等政府相关部门根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注供暖服务质量、价格和收费机制、审计监督、安全生产、环境保护和劳动者权益等。区住建厅建立严重失信名单制度，将有严重失信行为的企业列入区建筑市场信用体系严重失信名单。

第六十条 [定期检查]探索建立试点项目跟踪管理的长效机制，由区住建厅定期对试点项目开展检查指导。

第六章 争议解决

第六十一条 [协商解决]项目实施机构和特许经营者就特许经营协议履行发生争议的，应当协商解决。协商达成一致的，可以签订补充协议并遵照执行。

第六十二条 [调解]项目实施机构和特许经营者就特许经营协议中的专业技术问题发生争议的，可以共同聘请专家或第三方机构进行调解。调解达成一致的，可以签订补充协议并遵照执行。

第六十三条 [仲裁诉讼]特许经营者认为项目实施机构不依法订立、不依法履行、未按照约定履行、违法变更解除特许经营协议的，有陈述、申辩的权利，并可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

试点项目相关协议的各方，因协议约定的权利义务产生的民商事争议，可以依法申请仲裁或者提起民事诉讼。

第六十四条 [争议期间]特许经营协议存续期间发生争议，协议各方在争议解决过程中，应当继续履行协议约定的各项义务，保证供暖服务的持续性和稳定性。

第七章 附则

第六十五条 [指南修订]在试点项目实施过程中，项目实施机构应认真总结经验，及时反馈。区住建厅根据项目实际需要完善流程，适时修订本指南。

第六十六条 [指南解释]本操作指南自印发之日起施行，本操作指南由区住建厅负责解释。

附件：西藏自治区县（市、区）城区清洁能源集中供暖试点项目特许经营模式操作流程图

附件

西藏自治区县（市、区）城区清洁能源集中供暖试点项目特许经营模式操作流程图   

续上图